构建新型碳排放数据治理框架驱动中国碳市场高质量发展|碳市场建设解读?

近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了 《关于推进绿色低碳转型加强全国碳市场建设的意见》 （以下简称《意见》），该文件在规范审定与核查机构管理方面，通过制度创新与技术赋能，构建了新的碳排放数据治理框架，其精细化、科技化、国际化的监管思路，标志着中国碳市场建设进入“质量驱动”新阶段。

一、治理范式转型：“结果监管”转向过程精细化管理

核算技术双轨并行发展。《意见》明确提出“完善基于排放因子法的核算体系，探索开展基于自动监测的碳排放核算”，这确立了核算技术的双轨发展路径。在传统排放因子法基础上，引入自动监测技术，旨在提升核算的实时性与精准度。新出台的《钢铁企业温室气体排放核算与报告指南》正在对自动监测的碳排放核算方法进行积极尝试，明确鼓励有条件的企业加强烟气二氧化碳排放自动监测技术的应用，安装并试运行烟气二氧化碳排放自动监测设备，保障设备稳定运行，并开展自动监测数据与核算数据的比对分析。对于连续稳定运行的自动监测设备，后续可根据主管部门要求申请自动监测设备和数据评估，确定数据获取方式。

计量器具管理全流程强化。《意见》进一步强化了计量器具管理的全流程规范，强调“依法进行检定或校准，制定计量技术规范、开展碳排放计量审查”。特别要求配备关键计量器具并检定校准，也就是直接影响碳排放核算的核心参数涉及的计量器具，如计量燃料消耗量的电子汽车衡、皮带秤，计量粗钢产量的轨道衡等。目前，钢铁等行业企业涉及多个生产工序，各类参数多，涉及的计量情况复杂，企业计量水平不一，工序内计量设备配备和校准无法全部满足分工序的核算要求。因此，《意见》提出要求配备关键计量器具并检定校准，有利于加强钢铁等计量情况复杂行业的数据质量保证。

月度存证制度正式确立。《意见》首次对月度存证制度作出了明确规定，这一举措进一步规范了月度存证的操作流程和管理要求。早在2022年3月，生态环境部发布《企业温室气体排放核算方法与报告指南 发电设施（2022年修订版）》，首次要求发电行业重点排放单位自2022年4月起，在每月结束后的40日内通过全国碳市场管理平台，对燃料消耗量等参数进行信息化存证，强调数据可追溯性和原始记录。之后，生态环境部以通知的形式要求组织开展月度信息化存证工作。此次《意见》的明确规定，为相关工作的标准化执行提供了有力保障。

差异化核查监管创新。《意见》要求严格规范碳排放核查，对数据质量持续达标企业实施简化核查，突破了无差别的全量核查模式。这一做法基于2021年3月发布的《企业温室气体排放报告核查指南（试行）》中的相关规定，对于核查年度之前连续2年未发现任何不符合项的重点排放单位，且当年文件评审中未发现存在疑问的信息或需要现场重点关注的内容，经省级生态环境主管部门同意后，可不实施现场核查。这种差异化核查既有助于降低核查成本，也有利于强化监管精准性，能够靶向定位潜在问题企业，聚焦高风险领域，推动监管模式从“被动检查”向“风险预警”转型。对连续合规的企业建立“白名单”，给予简化核查流程奖励，对高风险企业建立“重点监控名单”，强化现场核查，形成差异化核查监管体系，提升整体监管效能。另一方面，结合实际简化核查对企业而言是一种“信用奖励”，可激发企业主动提升碳排放管理水平，促进企业长期参与碳市场的积极性。

二、加强碳排放数据质量全过程监管

企业主体责任亟待强化落实。《意见》要求压实重点排放单位履行碳排放核算与报告的主体责任，推动企业建立健全碳排放数据质量内部管理制度。虽然全国碳排放权交易市场的碳排放核查已进行多年，但部分企业仍存在依赖核查机构“挑错”的被动心态，未真正落实其对碳排放核算与报告的主体责任，未能真正从自身入手提升企业碳排放数据质量，包括建立健全碳排放数据质量内部管理制度。企业建立内部管理制度和质量保证体系并落实实施是企业提高碳排放数据质量的基石。企业需建立包括计量器具维护管理、台账建立、专职人员配备等在内的完整制度体系。

现代信息技术赋能监管升级。《意见》要求地方生态环境、市场监管部门综合运用大数据、区块链、物联网等技术实施动态监控，提升监管水平，这是对以往监测手段的突破。通过物联网技术构建实时数据采集网络，通过区块链技术保障数据传输与存储的可信性，通过大数据与AI技术支撑实现动态分析与风险预警。可构建“动态监控—风险预警—精准监管”的动态模式，实现从传统的事后核查向事前预防、事中监控的转变。

政策落地面临挑战需稳步推进。政策落地可能需解决标准统一、成本、数据主权与隐私保护之间的冲突等问题。企业生产数据如工艺参数、能耗台账涉及商业机密，全面上链可能导致数据泄露。建议在部分地区以“试点先行+政策引导”模式推进，逐步形成可复制的“技术+制度”解决方案，为全国碳排放数据精准监管提供支撑。通过分步实施，既能验证技术方案的可行性，又能充分考虑企业的承受能力和数据安全需求，确保政策落地的科学性和有效性。

三、技术服务机构监管：建立“准入—退出—培育”全周期机制

核查机构资质管理转向认证体系。《意见》要求对全国碳排放权交易市场核查机构实施认证机构资质管理，明确准入条件、行为规范和退出机制。目前对核查机构的遴选采用各地方每年实施的招标制度，通常由地方生态环境主管部门或相关部门作为监管主体，通过政府购买服务的方式，遵循公开、公平、公正的原则面向社会公开招标。招标时会对申请机构的资质条件提出一定的要求，如具有独立法人资格、完善的内部质量管理体系，以及在企业排放核查、减排项目核查等方面的业绩，拥有一定数量的专业核查人员等。现在碳排放核查机构转为认证机构资质管理，与自愿碳减排机制中对审定核查机构的认证要求形成互补，覆盖了强制与自愿两大市场。虽然短期内可能增加机构合规成本，但长期看将显著提升碳排放数据的公信力。

违规机构清出机制建立健全。《意见》要求加强碳排放相关检验检测机构管理、建立违规机构清出机制。这是为了落实《碳排放权交易管理暂行条例》中“技术服务机构出具不实或者虚假的检验检测报告的，情节严重的，由负责资质认定的部门取消其检验检测资质”的要求。通过建立严格的退出机制，确保技术服务机构严格按照规范开展业务，维护碳市场的公正性和权威性。

国际化技术服务机构培育战略。《意见》还提出积极培育咨询服务、检验检测、审定核查等技术服务业，定期开展评估，打造国际性技术服务机构的战略部署。随着欧盟碳边境调节机制等的推进和中国“双碳”目标的深化，中国企业在国际供应链中面临越来越强的碳披露、碳足迹、碳中和验证要求。拥有得到国际广泛认可的国内顶尖技术服务机构，可以帮助“走出去”的中国企业高效、低成本地满足国际规则要求，提升国际竞争力。

四、完善市场机制：填补碳金融信息披露空白

金融机构披露义务明确化。《意见》要求将银行、券商等金融机构纳入披露主体，公开碳排放权质押信息，可以提升碳市场透明度和公信力。碳排放权质押是重要的碳金融工具，企业通过质押其碳排放配额获取流动资金。金融机构若不披露质押信息，市场无法知晓多少配额被“冻结”无法交易、哪些机构持有大量“隐形”配额。

重复质押风险防范机制构建。在缺乏统一披露机制时，企业可能将同一批配额向多家机构进行重复质押融资，造成重大金融风险和市场混乱。强制金融机构公开披露质押业务，使投资者、控排企业、交易机构对碳资产的实际流通量和潜在风险有更准确判断，有利于减少“黑箱”操作疑虑，提升市场整体公信力，为碳金融创新提供制度保障。

五、总结与展望

《意见》通过制度创新和技术赋能，构建了全新的碳排放数据治理框架，实现了从“结果监管”向“过程精细化管理”的重大转型。通过月度存证、自动监测、差异化核查等创新举措，前置风险防控，提升监管精准度和有效性。同时，通过强化企业主体责任和现代信息技术应用，为中国碳市场高质量发展奠定了坚实基础，标志着中国碳市场建设迈入了新的发展阶段。

（中国质量认证中心 徐少山）