解读碳预算方案：一个公平、可持续的国际气候制度框架_潘家华、陈迎.pdf

为什么需要碳预算方案

全球应对气候变化的国际谈判已形成双轨并行模式，核心难题是如何公平地分担减排义务或分配排放权。现有《京都议定书》模式以1990年排放为基础，通过谈判确定发达国家各自的减排义务，属于分时段、临时目标的途径。本文跳出现有京都模式的思维定式，基于人文发展基本碳排放需求理论与方法，研究形成全球温室气体减排的碳预算方案。

作者认为，大气作为全球公共物品，其容纳温室气体的环境容量是稀缺资源。国际社会有必要通过谈判达成国际气候制度，促进有限碳排放权资源的合理使用，使全球福利最大化。

公平原则的四层含义

碳预算方案从全球普遍认同的公平理念出发，提出公平原则应具有四层含义。首先，公平的本意是人与人之间的公平，这与人均排放方法一致。其次，关键是保障当代人的权利，以当代人口数量作为排放权分配的基础，新增人口通过稀释现有人均排放权来保障基本需求。

第三，公平不是现实或未来某个时点上流量（年排放量）的公平，而是包括历史、现实和未来全过程的存量公平，可以从历史评估起始年到未来评估截止年的总累积排放量来衡量。第四，需要反映各国具体国情，充分考虑气候、地理、资源禀赋等自然因素对未来满足基本需求的影响，对碳排放量进行客观、必要的调整。

全球碳预算总额的确定

全球碳预算总量的确定，是科学认知不断深化和政治意愿形成共识的过程。作者以大致满足大气温室气体浓度450ppm当量水平的排放量作为碳排放预算额度，以2005年为评估基准年、2050年为评估截止年，设置了两种排放情景：A情景假设全球排放在2015年封顶，峰值高于2005年水平约10%；B情景假设全球排放在2025年封顶，峰值高于2005年水平约20%。

如果按B情景计算，1900—2050年这151年间，按2005年人口总量平均，人均累积总量为376.7吨CO2，每人年均为2.5吨CO2。作者选择1900年为起始年，是因为这与CO2在大气中的寿命期142年比较相近，可以明确看出发达国家与后发发展中国家之间的巨大差异。

初始分配与自然条件调整

全球碳预算的初始分配按全球人均核定。由于各国人口规模相去甚远，一个国家在总体上的温室气体排放空间取决于其基准年人口占全球总人口的比例。中国和印度以国家政治实体为单元的碳预算初始分配总额最大；而经济相对发达但人口相对较少的加拿大、澳大利亚按人口平均的初始分配碳预算总量则相对较小。

初始分配只是简单人均，并未考虑国情特点。作者进一步基于自然条件进行调整：拿出全球碳预算的1/6根据采暖度日数和制冷度日数调整气候因素；拿出1/3根据受人为活动影响的国土面积调整地理因素；拿出1/2根据能源消费碳强度调整能源资源禀赋。综合来看，上述三个因素的调整在一定程度上有彼此抵消的作用，最终各国碳预算的总调整幅度为-20%—+78%，幅度有所收敛。但与当前发达国家和发展中国家之间碳预算初始分配额度相差近5倍的现实相比，这一调整额度微乎其微。

转移支付：从赤字到平衡

从历史和现实排放数据可以发现，许多发达国家实际碳排放量数倍于其碳预算，而发展中国家历史排放远低于其碳预算水平。例如，美国1971年人均排放量即达21吨CO2，2006年虽有所降低，但仍高达19吨CO2；卢森堡当前一年的排放，需要其10年的碳预算。发展中国家则普遍存在盈余，印度2006年人均也只有1.13吨，有50%以上的年度预算盈余。

经过两次转移支付，发达国家获得的碳预算以累积排放衡量有明显增加，美国由1172亿吨CO2增加到3411亿吨CO2，欧盟由1666亿吨CO2增加到3207亿吨CO2，均增长近3倍。附件I与非附件I两大集团的碳预算比例，从初始分配的19.5∶80.5，经自然因素调整后变为21.0∶79.0，再经转移支付后变为40.5∶59.5。

碳预算方案对中国意味着什么

碳预算方案表面上看起来似乎对人口众多的后发国家有利，但作者分析认为，该方案对世界上的每一个人、每一个国家都是适用的，并不是针对某个国家而设计的。具体到中国，从人口上看，尽管人口多则国家预算额度大，但就每一个人而言都是均等的。中国自20世纪70年代实行计划生育政策以来减少了约4亿人口的出生，但这并没有计算在碳预算之中。以2005年人口作为基数，是一个现实的客观选择。

按照预算方案的总体设计，中国初始碳预算为4588亿吨CO2，经自然因素调整后为4542亿吨CO2，综合影响不大。1900—2004年，中国历史实际排放842亿吨CO2，只占预算总额的18.5%；2005—2050年，未来剩余碳预算大约为3700亿吨CO2。但中国的发展只能是渐进的，如果按照情景1，碳排放将在2030年封顶，未来累积排放将超过可用碳预算801亿吨CO2。只有通过低碳发展和国际合作，按照情景2，努力实现2030年封顶，并将峰值控制在增长55%，2050年增长45%，才能控制在碳预算内，并没有多余排放额度可供出售。

作者特别指出，中国作为“世界加工厂”，目前大约有30%的能源消费和排放是商品的进出口造成的。如果以消费侧衡量，中国的碳预算约束大约增加了8%。但消费侧排放的核算并不能为中国带来大量的预算空间，还会引发不少争论，因此在碳预算方案中并没有特别强调生产与消费不匹配造成的排放差异。

市场、资金与遵约机制设计

碳预算方案从根本上讲是一种“限额—贸易”方案，但其限额表现在三个层次上：全球层面的温室气体排放总量、国家层面根据人口和自然社会经济调整后的国家碳预算总额、个人层面可以预算到人的碳预算。由于发达国家当前的人均排放是碳预算额度的3倍以上，碳预算的转移支付只是保障基本需求，超出的部分可以通过市场碳排放贸易来获取。

资金机制方面，碳预算转移支付总量高达4556亿吨CO2，如果以当前国际市场每吨CO2 10欧元估算，碳预算转移支付的总价值高达4.6万亿欧元，平均到未来每年约1000亿欧元，远远高于目前发达国家履行向发展中国家提供资金援助义务所贡献的数额。此外，如果发达国家不改变生活方式，零碳能源生产不能满足减排需要，则需要采用一种惩罚性的资金机制，即碳排放的累进税制。征收碳税的依据是实际排放超过碳预算的程度，税率的上限是可再生能源的价格。

遵约机制方面，由于碳预算的刚性约束，各个国家必须要遵守约定。但累进税率如何确定、税款由谁来收、税款是国际统一使用还是各国自己使用等问题，都需要通过国际谈判协商解决。总的来看，碳预算方案在国际机制设计上与现有《京都议定书》的机制有很强的兼容性，包括在确定长期目标基础上分阶段实施、拓展市场机制、强化资金机制、利用现有报告机制进行定期评估以及引入强制罚款的资金机制以强化遵约机制。

这张表汇总了全球碳预算与人均排放的关键数据。在A情景下，1900—2050年全球碳预算约为2.27万亿吨CO2，按2005年64.6亿人口平均，人均累积排放约为352.5吨CO2，人均年碳预算约为2.33吨CO2；B情景下则分别为2.43万亿吨、376.7吨和2.5吨。 与碳预算形成鲜明对比的是现实排放水平。2006年全球人均排放为4.28吨CO2，其中发达国家人均高达11.18吨，发展中国家人均只有2.44吨。发达国家的人均排放远超全球碳预算水平，而发展中国家人均排放尚处于满足基本需求阶段。这组数据揭示了全球碳预算约束下各国排放空间的巨大差异。

这张表对比了主要国家在碳预算方案下的初始分配与转移支付后的变化。美国初始碳预算为1172亿吨CO2，经转移支付后增加到3411亿吨CO2，增长近3倍；欧盟由1666亿吨CO2增加到3207亿吨CO2，同样增长近3倍。转移支付使发达国家的碳预算大幅扩张。 中国的初始碳预算为4588亿吨CO2，经自然因素调整后为4542亿吨CO2，调整幅度不大。中国历史实际排放842亿吨CO2，只占预算总额的18.5%，未来剩余碳预算约3700亿吨CO2。表面上看中国碳预算似乎宽裕，但若按情景1发展，未来累积排放将超过可用碳预算801亿吨CO2。