解读生态环境部：全国碳排放权交易市场覆盖钢铁、水泥、铝冶炼行业工作方案

扩围两个阶段怎么走

方案按“边实施、边完善”的思路，把扩围分成两段。启动实施阶段覆盖2024—2026年度，主要目标是夯实碳排放管理基础、推动企业熟悉市场规则，培育经营主体、完善市场监管。

2024年度是钢铁、水泥、铝冶炼行业的首个管控年度，2025年底前要完成首次履约工作。深化完善阶段从2027年度开始，政策法规体系、监督管理机制、各方参与市场能力全面提升，配额分配方法更加科学精准，并建立预期明确、公开透明的行业配额总量逐步适度收紧机制。

管控范围与纳入门槛

管控范围上，三个行业管的是化石燃料燃烧、工业过程等产生的温室气体直接排放。钢铁和水泥行业管控的温室气体种类为二氧化碳；铝冶炼行业除二氧化碳外，还要管控四氟化碳（CF4）和六氟化二碳（C2F6）。

纳入门槛方面，

。各省级生态环境主管部门会同同级有关部门制定本行政区域的重点排放单位名录，通过全国碳市场管理平台报送并向社会公开，同时组织企业完成注册登记系统、交易系统和管理平台开户。

数据质量怎么管

核算报告核查环节，生态环境部会根据行业工艺特点、碳排放特征、管理能力和减排成本等因素，制定三个行业的碳排放核算报告和核查指南，明确关键参数分级分类管理要求。方案提出逐步推动企业对燃料、原辅材料等参数开展高质量实测，对不具备实测条件的参数采用规定的缺省值替代实测，并探索开展碳排放在线监测。

数据质量靠月度存证和三级审核兜底。重点排放单位要制定并严格执行数据质量控制方案，依法依规开展检验检测，对关键参数进行月度存证并通过全国碳市场管理平台报送。实施“国家—省—市”三级数据质量审核，对化石能源消费量等关键参数严格把关。年度排放报告由企业编制报送，省级生态环境主管部门核查，核查结果是配额分配与清缴的依据，企业对数据真实性、完整性、准确性负责。

配额分配的两段式设计

配额管理分两段走。启动实施阶段，2024年度配额分配量与企业经核查的实际碳排放量相等，相当于等量分配；2025年度和2026年度配额则基于碳排放强度控制思路分配，企业获得的配额数量与产能产出挂钩，合理确定配额盈缺率，行业整体配额盈亏基本平衡。

深化完善阶段，配额分配方法将对标行业先进水平优化，推动单位产品产量（产出）碳排放不断下降。这种设计既给企业留出熟悉规则的缓冲期，又逐步把减排压力传导到单位产出上。

履约交易与地方市场衔接

配额分配和履约由各省级生态环境主管部门会同同级有关部门组织，通过全国碳排放权注册登记系统向本行政区域内重点排放单位分配配额，企业按年度足额清缴其碳排放配额。

方案明确，参与全国碳排放权交易市场的重点排放单位，不再参与相同温室气体种类和相同行业的地方碳排放权交易市场的碳排放权交易。发电、钢铁、水泥、铝冶炼行业重点排放单位通过全国碳排放权交易系统开展碳排放配额集中统一交易。

推进机制：从组织到执法

推进力度体现在五个方面。组织上，生态环境部牵头做好扩围工作，建立部门间常态化协作机制，广泛听取部门、行业协会、技术服务机构和企业意见。能力建设上，完善注册登记和交易规则，拓展全国碳市场管理平台功能，升级改造注册登记系统和交易系统，面向重点排放单位、技术服务机构、环保公益组织等开展专门业务培训，推动企业建立健全内部碳排放数据管理制度。

监督执法上，把全国碳市场市场监管作为地方生态环境、市场监管部门日常监督执法的重要内容，建立地方主管部门与注册登记机构、交易机构的日常协作机制，强化常态化履约监管，对碳排放报告数据质量开展监督执法，对发现问题拉单挂账分类处理。跟踪评估上，建立定期评估机制，评估扩围成效，为向更多重点排放行业扩围奠定基础，并持续开展数据质量形势研判。

宣传引导与信息披露

方案要求做好扩围相关政策文件的宣传解读，充分利用中国碳市场大会、全国低碳日、生态环境部例行新闻发布会等平台机制以及全国碳市场信息网等权威渠道主动发声，鼓励各地方和相关单位多渠道宣传普及碳市场相关政策。

同时加强信息披露，依法依规推动有关主体及时公开排放、履约、交易、质押等相关信息，接受社会监督。对企业而言，这意味着碳排放数据不只是报给主管部门，还可能进入公众视野。

这组数据回答了扩围“有多大、从哪年开始”的问题。新增重点排放单位约1500家，新增覆盖排放量约30亿吨二氧化碳当量，纳入门槛为年度排放2.6万吨二氧化碳当量。 时间上，2024年度是首个管控年度，2025年底前完成首次履约，2027年度起进入深化完善阶段。把规模和时点放在一起，可以看出这是一次覆盖面广、节奏明确的扩围，企业需要按年度节点倒排自己的数据管理和履约准备。

配额分配的变化，是这次扩围对企业最直接的影响。2024年度配额分配量与经核查的实际碳排放量相等，相当于按实际排放等量给配额；2025、2026年度改为按碳排放强度控制思路分配，企业配额数量与产能产出挂钩。 到深化完善阶段，分配方法对标行业先进水平优化，推动单位产品产量碳排放不断下降。这条路径说明，配额从“跟着实际排放走”转向“跟着产出效率走”，单位产出碳排放高的企业会越来越被动，早做技改和能效提升的企业则相对从容。