解读生态环境部：中国应对气候变化的政策与行动2024年度报告

报告定位：一份年度进展的官方盘点

这份报告由生态环境部于2024年11月发布，目的是介绍中国应对气候变化2023年以来的进展，增进国际社会了解。报告在前言中交代了背景：2020年中国作出力争2030年前实现碳达峰、努力争取2060年前实现碳中和的重大宣示，这意味着中国将完成全球最高碳排放强度的降幅，用全球历史上最短的时间实现从碳达峰到碳中和。

报告正文分七个部分，涵盖新部署新要求、积极减缓气候变化、主动适应气候变化、加快推进全国碳市场建设、持续完善政策体系和支撑保障、参与引领全球治理，以及关于COP29的基本立场和主张。对从业者来说，前四部分信息密度最高，尤其是能源转型、碳市场建设与碳排放双控的制度安排。

新部署：能耗双控转向碳排放双控

报告第一部分梳理了2023年以来应对气候变化的顶层部署。党的二十届三中全会将健全绿色低碳发展机制作为深化生态文明体制改革的重要任务，深化部署建立能耗双控向碳排放双控全面转型新机制，并首次在党的文件中提出完善适应气候变化工作体系，体现出减缓与适应并重的格局。

这份文件给出了明确的量化目标：到2030年，节能环保产业规模达到15万亿元左右，非化石能源消费比重提高到25%左右，营运交通工具单位换算周转量碳排放强度比2020年下降9.5%左右，主要资源产出率比2020年提高45%左右。这些数字为相关产业提供了明确的市场预期。

能源转型：可再生能源装机占比首次过半

能源绿色低碳发展是减缓气候变化的主战场。2023年中国非化石能源占能源消费总量比重增长至17.9%，煤炭消费占比从2013年的67.4%降至55.3%。可再生能源发电总装机达到15.16亿千瓦，占全国发电总装机的51.9%，煤电装机占比首次降至40%以下；风电、光伏平均利用率分别为97.3%和98%，可再生能源年发电量约占全社会用电量的1/3。

新型储能发展进入快车道。截至2023年底，全国已建成投运新型储能项目累计装机规模达3139万千瓦/6687万千瓦时，2023年新增装机规模约2260万千瓦/4870万千瓦时，较2022年底增长超过260%，近10倍于“十三五”末装机规模。能耗强度方面，2021—2023年扣除原料用能和非化石能源消费量后，全国能耗强度累计降低约7.3%。

重点领域：制造、交通、建筑与减污降碳协同

制造业绿色低碳转型成效显著。2023年规模以上装备制造业、高技术制造业增加值分别比上年增长6.8%、2.7%，三次产业结构调整为7.1：38.3：54.6；2012年以来规模以上工业单位增加值能耗累计下降超过36%。绿色制造体系持续扩容，累计创建国家级绿色工厂5095家、绿色工业园区371家、绿色供应链管理企业605家，累计培育196家绿色数据中心。

交通领域，2023年铁路、水路货运量比2018年分别增加10.09、23.40亿吨，占全社会货运量比重分别增至9.0%、16.8%；新能源汽车保有量达到2041万辆，占汽车总量的6.1%；民航吨公里油耗为0.292kg，吨公里碳排放为0.919kg，同比均减少3.6%。城乡建设领域，全国城镇新建绿色建筑面积占城镇新建建筑面积达到95%，实施建筑节能改造1.16亿平方米。减污降碳协同方面，2013—2023年二氧化硫、氮氧化物排放量分别下降超过85%、60%的同时，碳排放强度下降超34%。

全国碳市场：法规落地与第二个履约周期

2024年5月1日起施行的《碳排放权交易管理暂行条例》，首次以行政法规的形式明确了碳排放权市场交易制度，这也是中国应对气候变化领域的首部专项法规，明确了各主体法律责任，强化了依法监督管理和对违法违规行为严惩重罚的相关规定。与之配套，登记、交易、结算三项规则及核算报告、核查指南、配额分配方案等规范性文件共同形成了“行政法规+部门规章+规范性文件+技术规范”的多层级制度体系。

市场表现上，截至2023年底，全国碳排放权交易市场覆盖年二氧化碳排放量约51亿吨，纳入重点排放单位2257家；第二个履约周期成交量、成交额占总数的比值分别比第一个履约周期增长约19%、89%。数据质量监管同步收紧，碳排放数据造假被纳入刑事制裁范畴，建立“国家—省—市”三级联审机制，2023年审核数据300多万条。

自愿减排与市场扩围：两个新进展

全国温室气体自愿减排交易市场建设取得新进展。2024年1月22日，全国温室气体自愿减排交易市场启动；发布造林碳汇、并网光热发电、并网海上风力发电、红树林营造等首批4项方法学；2024年6月，市场监管总局批准一批温室气体自愿减排项目审定与减排量核查机构，具备了开展项目和减排量申请登记的基础条件。

碳市场扩围方面，报告明确编制了《全国碳排放权交易市场覆盖水泥、钢铁、铝冶炼行业工作方案》，印发了水泥、铝冶炼行业核算与报告指南等四项技术规范，并对全国碳市场管理平台、注册登记系统、交易系统等基础设施功能进行升级改造。这意味着继发电行业之后，水泥、钢铁、铝冶炼行业纳入全国碳市场的准备工作正在加快推进，相关行业企业需要提前熟悉核算与报告要求。

COP29立场：聚焦落实与实施手段

报告第七部分阐明了中国对COP29的基本立场和主张。中方认为COP29应该是一届改善履约环境、提升全球落实能力的大会，着力去除导致当前气候行动“失能”的因素，成为一届实施手段大会和合作大会。中方提出四点主张：坚定坚持《公约》及其《巴黎协定》；实质性推进实施手段支持；切实加强国际团结合作；务实推进公正绿色转型。

在资金议题上，中方强调COP29应以达成有力度的新集体量化资金目标（NCQG）为重点成果，推动落实技术、能力建设领域支持。中方特别提出，发达国家必须切实兑现延续到2025年每年1000亿美元气候资金承诺并补齐缺口，拿出适应资金翻倍路线图。同时中方明确，COP29不应引入债务相关讨论，也不应引入或实施有悖于《公约》及其《巴黎协定》有关原则的融资机制或工具。

这组数据勾勒出2023年中国能源转型的基本盘。非化石能源占能源消费总量比重升至17.9%，而煤炭消费占比降至55.3%，两者此消彼长的趋势延续。可再生能源发电总装机达15.16亿千瓦，占全国发电总装机的51.9%，装机占比首次过半。 另一个值得关注的数字是，2013—2023年碳排放强度下降超34%，同期二氧化硫、氮氧化物排放量分别下降超过85%、60%。这说明减污与降碳在实践层面确实形成了协同效应，而不是彼此掣肘。

碳市场方面，截至2023年底，全国碳排放权交易市场覆盖年二氧化碳排放量约51亿吨，纳入重点排放单位2257家。截至2024年6月底，碳排放配额（CEA）累计成交量4.64亿吨，累计成交金额268.41亿元。 第二个履约周期的活跃度明显提升，成交量、成交额占总数的比值分别比第一个履约周期增长约19%、89%。成交额增速远高于成交量增速，说明碳价中枢有所上移。这一趋势对于持有配额的企业意味着，碳资产的价值管理正在变得更重要。

重点领域的进展可以从交通、建筑、制造业三个维度来看。交通领域，2023年新能源汽车保有量达到2041万辆，占汽车总量的6.1%，累计建成充电基础设施859.6万台；铁路电气化率从2012年的52.3%上升至75.2%。 建筑领域，全国城镇新建绿色建筑面积占城镇新建建筑面积达到95%，公共机构单位建筑面积能耗、人均综合能耗、人均用水量相较2020年分别下降3.15%、3.76%、3.72%。制造业领域，累计创建国家级绿色工厂5095家、绿色工业园区371家。这些数据表明，绿色低碳转型正在从单一领域向多领域协同推进，也为相关技术、设备和服务的供应商提供了市场需求空间。