解读绿新院iGDP：欧盟碳边境调节机制（CBAM）政策进展与前瞻

从过渡期到征收期：12·17细则落地意味着什么

2025年12月17日，欧盟委员会正式发布碳边境调节机制（CBAM）一揽子实施细则及配套授权法案。这套文件的核心作用，是为2026年1月1日起的正式征收期搭建技术与程序基础，明确了碳排放核算方法、含有惩罚性溢价的缺省值机制、第三方核查规范，以及与欧盟碳排放交易体系免费配额衔接的技术参数。

从法律基础看，CBAM的框架由《关于建立碳边境调节机制的(EU) 2023/956号条例》及其修正案《关于简化和加强碳边境调节机制的(EU) 2025/2083号条例》共同构成。同日欧盟还发布了将CBAM征收范围扩展至钢铁铝下游产品并强化反规避措施的修法提案COM(2025)989及其影响评估SWD(2025)988，这提示了CBAM未来扩围与执法趋严的演进路线。

规则虽已落地，五大制度空白仍悬而未决

细则发布并不等于规则完备。报告系统梳理出五类仍待明确的关键议题，它们直接关系到企业的成本预测与合规准备。

第一，第三国碳价扣减规则尚未公布。依据《CBAM条例》第9条第2款，欧盟拟允许进口商扣减生产国已支付的显性碳成本，但截至2026年2月底，欧委会尚未发布正式执行文件，认定标准、扣减额度计算公式、企业能否以实付碳价证明替代国家平均值均不明确。第二，碳信用是否允许抵扣CBAM费用仍不确定，过渡期明确禁止使用国际碳信用，但后续实施条例正在研究建立高质量信用纳入机制。

第三，CBAM免费配额基准值下降趋势不明，相关修订仍处于欧委会与成员国磋商阶段。第四，核查面临多重挑战，核查程序启动时间延后，合格核查机构数量有限且区域分布不均，可能出现核查资源短缺与审批排队。第五，修订后的《CBAM条例》第27a条赋予委员会追溯调整覆盖范围或核算规则的权力，但触发条件及追溯期限并未明确界定。

中国碳市场为何暂难被认定为有效碳价

报告的第一项核心结论是：中国碳市场暂不被纳入欧盟已付有效碳成本认可范围。

欧盟CBAM的基本原则是只承认生产阶段针对排放征收的显性、可核查并真正传导至产品成本的碳定价机制。截至目前，中国全国碳市场仍缺乏总体排放上限，免费配额比例较高，且尚未形成明确的有偿分配路径。在欧盟实质负担与有效性双重标准下，这类碳价难以被认定为可直接抵扣CBAM的有效碳成本，因此现阶段中国出口产品无法凭国内碳市场履约成本申请扣减CBAM费用。

报告同时指出，企业可以通过在国内碳市场履约促进自身体系建设，为未来可能出现的“企业实付证据通道”提前准备材料。这一判断的深层含义是：欧盟要求的不是名义碳价，而是能够被证明已实际承担并传导至产品端的净碳负担。

国际碳信用抵扣：5%上限的可能与门槛

第二项核心结论指向国际碳信用的未来空间。虽然当前CBAM暂不允许任何国际信用作为抵扣手段，但欧盟气候目标及政策进展已明确指向有限的、高质量信用纳入机制。

根据欧委会及相关研究机构的最新建议，未来欧盟将允许在严格清单管理下使用符合《巴黎协定》第6.4条或经相应调整的第6.2条双边信用，预计最高使用额度约为5%。准入信用将以长期碳移除项目为主，排除自愿市场旧版减排信用。相关讨论还提出，使用的国际碳信用价格不能低于50—60欧元，不认可国内CCER，不认可国际上现存的VCS等碳信用证书，专家倾向于建立由欧盟审核的高质量信用类别名单。

在制度衔接上，CBAM信用规则预计与EU ETS保持镜像适用原则，即进口商仅能使用欧盟境内企业被批准使用的同类型、同上限的国际碳信用。这意味着只有当欧盟境内企业被允许使用某种特定类型的Article 6碳信用时，进口商方可按相同比例和相同估值申请抵扣CBAM证书义务。

基准联动：免费配额退出的节奏由欧盟自己掌控

第三项核心结论是：EU ETS与CBAM免费配额基准调整节奏由欧盟内部制度自主设定。

两套制度在设计上遵循对称镜像原则，即EU ETS内部免费配额逐步退出的节奏将直接决定CBAM对进口产品征收强度与基准参数变化。根据《CBAM条例》，自2026年至2034年，EU ETS下的免费配额将逐步削减，而CBAM的相应免费配额也将相应下降，并在2034年前后完全退出。

在制度路径上，欧盟将先通过修订EU ETS相关授权条例确定2026—2030年新基准与免费配额分配规则，再由CBAM实施条例将这些基准映射为计算进口环节CBAM证书数量的技术参数。EU ETS的碳价水平、免费配额基准更新幅度与免费配额退出节奏将共同决定CBAM证书负担的长期趋势。报告指出，第三国难以影响欧盟内部立法与市场运行，只能通过提升自身产品低碳竞争力、构建可核证的碳数据体系与合规能力，在既定外部规则下争取最低合规成本。

两份研究报告给出的认可框架与技术路线

关于生产国已有效支付碳成本的认可问题，本报告综合了德国环境署委托adelphi撰写的《欧盟CBAM下第三国碳定价研究报告》与气候俱乐部报告《工业迈向2050》等研究成果。

在认可原则上，报告提出公平性、激励效应与合规风险三条原则。公平性是指如果CBAM的目标是平衡碳成本，就理应考虑出口国已实施的碳定价；激励效应是指适当认可第三国碳价可以增强他国推动碳定价的动力；合规风险是指通过对生产国碳成本认可可以有效规避WTO的公平性审查。在认可范围上，两份报告均指出欧盟很大可能会只认可基于碳税和排放交易体系等直接碳定价工具，而不认可间接碳价及其他监管工具。

在计量方法上，报告概括了两大类技术路线：一是实际发生成本法，依据企业或设施层面实际缴纳的碳成本进行扣减；二是平均碳价法，以生产国约束性碳定价机制为基础构建标准扣减值。报告倾向于混合方案，即允许企业在满足严格MRV要求的前提下选择实际成本法，否则默认适用平均碳价法。实际成本法的优势在于个案精确性，但其劣势在于监测、报告与核查成本高昂，且在多品种、多工艺企业中分摊成本存在相当难度。

政策建议：四方面构建综合应对体系

报告最后提出四方面政策建议。一是持续深化全国碳排放权交易市场建设，建议加快推动全国碳市场由强度控制向总量控制转变，适时研究并推行配额有偿分配比例的阶梯式提升方案，同时加速CCER市场扩容与提质。

二是强化多边框架下的国际沟通与经贸谈判，建议利用中欧环境与气候高层对话等机制，推动生产国已付碳成本认可标准的科学化与公平化，争取将我国碳市场履约成本纳入扣减范畴。三是完善产品碳足迹管理体系，加快构建统一规范的中国产品碳足迹核算标准与数据库，并利用数字化手段建立碳贸易监测预警平台。

四是统筹国内减排路径与国际规则衔接，构建自主可控的绿色标准话语权。此外，报告还建议建立跨部门CBAM应对与碳成本证明工作机制，统筹政策研究、规则对接、数据管理和企业服务等环节，形成政策—标准—数据—企业的完整工作体系。

这组数据集中呈现了CBAM制度运行的关键时间节点与比例参数。2025年12月17日细则发布与2026年1月1日征收期起始，构成了制度切换的两个标志性日期。国际碳信用方面，预计最高抵扣比例约为5%，准入信用价格不能低于50—60欧元，且将以长期碳移除项目为主，排除自愿市场旧版减排信用。 在核查环节，C(2025)8150确立了标准化的核查模板与5%的实质性误差门槛。在行业覆盖上，CBAM覆盖钢铁、水泥、化肥、铝、氢和电力等行业，自2026年起免费配额将按照既定路径逐步削减，并在2034年前后完全退出。这些参数共同决定了企业年度缴费负担的计算基础，任何一项调整都会直接影响出口成本。

这组数据反映了EU ETS免费配额基准体系的调整幅度。在第四阶段（2021—2030年），全部54项产品基准值需在2021—2025年和2026—2030年两个子期分别更新。2021—2025年间已有31项基准被下调，最大降幅达到24%，其余基准也在3—24%区间内调整。 列入碳泄漏清单的63个部门和子部门合计约占EU ETS工业排放的94%，这些部门通常可以按照100%免费配额基准值获得免费配额，而其他部门的免费配额比例则自2026年逐步下降，到2030年前后基本退出。这一设计在保护贸易暴露型行业国际竞争力的同时，避免对整体减排路径造成扭曲。对出口企业而言，基准值的下调意味着CBAM证书数量的增加，准确预判下降幅度和时间表是成本管理的关键。