解读重磅！国务院：“十五五”碳达峰行动方案

关键期定位与总体目标

"十五五"时期是实现碳达峰的关键期、攻坚期，方案的制定依据是生态环境法典和《碳达峰碳中和综合评价考核办法》等有关要求。总体要求强调发挥碳达峰碳中和战略牵引作用，更好统筹保障能源安全与经济社会发展，以能源绿色低碳转型为关键，深入推进产业绿色化、低碳化，稳步实现煤炭和石油消费达峰，将绿色低碳导向融入国民经济循环各领域各环节。

核心量化目标有两个：到2030年，单位国内生产总值二氧化碳排放比2025年降低17%，非化石能源消费占比达到25%。这两项指标既锁定碳排放强度下降节奏，又界定了能源结构转型的进度，是后续各项任务分解落实的总标尺。

这句话表明"十五五"的碳达峰工作不是孤立目标，而是承接2035年国家自主贡献、通向碳中和的前置环节，节奏把握上强调"如期"与"积极稳妥"并重。

能源结构调整：供给与消纳并进

能源结构调整优化被放在任务首位，第一条就是大力推进非化石能源开发，坚持风光水核等多能并举。开发布局上明确建设"三北"风电光伏、西南水风光一体化、沿海核电、海上风电等清洁能源基地，积极发展分布式光伏、分散式风电，推动光热发电、海洋能发电规模化发展，因地制宜利用生物质能、地热能，并布局建设风光氢氨醇一体化基地。到2030年，风电和太阳能发电总装机容量达到28亿千瓦以上，常规水电装机容量达到4.1亿千瓦左右，核电运行装机容量达到1.1亿千瓦左右。

与开发相对应，第二条聚焦电力系统新能源消纳能力：加快特高压外送通道建设，新增西电东送能力8000万千瓦以上，支持绿电直连、新能源就近接入增量配电网等绿电直供模式，推动源网荷储一体化。调节资源方面，明确因地制宜建设抽水蓄能电站，推动新型储能规模化发展、大力发展长时储能，加快虚拟电厂发展。

到2030年，抽水蓄能装机容量达到1.6亿千瓦左右，新型储能装机容量力争达到3亿千瓦，全国虚拟电厂最大调节能力达到5000万千瓦以上，电力需求响应能力达到最大用电负荷的5%以上。逐步明确重点用能行业可再生能源消费最低比重目标，意味着用能企业的绿电消费将被纳入更明确的约束性要求。

煤炭与油气：清洁替代与结构优化

煤炭消费清洁替代的思路是合理控制煤电装机规模和发电量，推动煤电向支撑性调节性电源转型，支持煤电与新能源融合发展。具体举措包括开展煤电机组低碳化改造，在不影响供热前提下开展北方地区热电联产机组热电解耦改造，支持热电厂储热设施建设，并依法依规全面淘汰关停不符合环保、能耗、用煤、安全、年限等要求的煤电机组（含自备机组），大力推动自备机组参与电网调峰。

在终端替代方面，要求大力推进燃煤锅炉、燃煤工业窑炉清洁替代，全面淘汰10蒸吨/小时及以下燃煤锅炉，分行业领域逐步替代中小燃煤锅炉，并"一企一策"推动用煤企业开展控煤减煤。煤化工则推进低碳化改造，降低单位产品煤耗及碳排放，支持煤化工项目与绿电、绿氢耦合发展。支持有条件的地方对新建非"两高"项目实施煤炭消费等量或减量替代。

油气消费结构方面，积极推进绿色氢氨醇、生物柴油、可持续航空燃料等绿色燃料应用，有序推进化工用油替代，稳妥推动工业领域动力、热力用油替代。天然气消费增长保持在合理区间，优先保障民生用气，因地制宜建设天然气调峰电站，同时加强各环节油气资源节约，提高利用效率。

产业绿色化：改造、园区与循环经济

产业绿色化低碳化部分涵盖五条任务。产业结构转型上，稳妥有序推进重点行业化解结构性矛盾，依法依规淘汰落后低效产能和工艺设备，加强水泥产能规范管理，有力有效管控"两高"项目，落实新（改、扩）建"两高"工业项目碳排放等量或减量置换要求，同时持续增强新能源、新能源汽车、动力电池等产业竞争优势，培育氢能、绿色燃料等产业，并支持碳管理服务业发展。

传统产业改造方面，要求聚焦重点行业主要用能设备、装置、工序全面实施节能降碳改造，"十五五"期间规模以上工业单位增加值二氧化碳排放降低17%以上、单位增加值能耗降低10%以上，单位国内生产总值能耗降低10%左右，通过重点行业节能降碳改造实现节能量1.5亿吨标准煤以上。

园区与工厂层面，高标准推进国家级零碳园区建设，出台零碳园区建设指南，引导新建项目优先向零碳园区集聚，鼓励存量负荷开展绿电直连；"十五五"期间建设100个左右国家级零碳园区和500个左右零碳工厂。此外，方案还专门就推进算力设施绿色低碳转型作出安排，要求新建算力设施主要使用非化石能源电力，鼓励建设零碳算力设施，并通过循环经济推广资源循环型生产模式、完善废旧物资回收网络、发展再制造产业。

重点领域：建筑、交通、公共机构与碳汇

建筑领域要求既有建筑节能降碳改造与运行管理并重，城镇新建建筑全面执行绿色建筑标准，支持超低能耗建筑、装配式建筑规模化发展，推进建筑用能电气化和建筑光伏一体化建设，开展集中供热管网升级改造、合理布局储热蓄冷设施，并实施绿色照明行动。"十五五"期间，单位建筑面积直接碳排放降低3%。

交通领域深入推进用能低碳化，持续增加新能源汽车保有量，加快公共领域车辆电动化，推动工地、矿山、港口、机场、物流园区等作业车辆和非道路移动机械新能源化，支持新能源重卡规模化应用，完善充换电、绿色氢氨醇加注等补能设施，聚焦货运量大的国家高速公路和普通国道建设零碳公路运输通道，并发展电动、液化天然气、生物柴油、绿色甲醇等动力船舶。到2030年，新能源汽车保有量占比力争达到30%，新能源营运交通工具保有量占比达到25%。

公共机构方面，引导优先利用可再生能源，探索推行能效和碳排放水平分级，"十五五"期间公共机构单位建筑面积能耗降低5%、碳排放降低8.5%。生态系统碳汇方面，要求统筹推进重要生态系统保护和修复重大工程，科学开展大规模国土绿化行动，开展碳汇监测评估、计量核算，发布碳汇方法学，探索开展海洋碳汇核算与岩溶等地质碳汇本底调查，到2030年全国森林蓄积量达到224亿立方米。

支撑保障：法规、核算、科技、资金与市场机制

支撑保障部分共六条。法规标准上，推动修订节约能源法、可再生能源法、公共机构节能条例等法律法规，加快制修订重点产品能耗限额、碳排放限额等标准，开展百项重点节能降碳标准建设行动，持续健全产品碳足迹核算标准，建立统一规范的产品碳标识认证制度，推进国家统一的企业可持续披露准则体系建设。

统计核算上，健全国家及省级地区碳排放年报、快报制度，提升地市级统计核算基础能力，建设国家碳排放数据综合管理系统，逐年编制国家温室气体清单，建立健全温室气体排放因子更新制度，加快建设国家温室气体排放因子数据库、碳足迹背景数据库。科技与人才方面，布局国家重大前沿科技项目，探索开展碳捕集利用与封存示范项目建设，优化相关学科专业设置。

资金与价格方面，统筹用好各类资金渠道，设立国家低碳转型基金，发挥税收调节作用，优化政府绿色采购政策，加强绿色金融和转型金融产品服务供给，鼓励金融机构开展投融资碳核算；深化各类电源上网电价市场化改革，完善发电侧容量电价机制，探索建立反映调节能力的需求响应价格机制，深入推进供热计量改革。市场化机制方面，加强全国碳排放权交易市场建设，逐步覆盖石化、化工等行业，对碳排放总量相对稳定的行业优先实施配额总量控制，稳妥推行免费和有偿相结合的配额分配方式，积极发展全国温室气体自愿减排交易市场，高质量建设绿证市场。"十五五"期间，全国碳排放权交易市场覆盖行业的单位产品碳排放降低3%左右。

组织实施与各方责任

方案要求压实地方责任，按照《碳达峰碳中和综合评价考核办法》科学有序开展综合评价考核，强化评价考核结果运用，各省（自治区、直辖市）要制定省级"十五五"碳达峰行动方案，科学确定本地区目标任务。同时开展绿色低碳全民行动，健全绿色消费激励机制，引导企业履行社会责任。

在责任主体上，重点用能和碳排放单位要落实节能降碳责任，龙头企业、链主企业、国有企业特别是中央企业要发挥示范引领作用，带动产业链供应链协同绿色转型，并按规定完善中央企业落实碳达峰碳中和目标任务有关评价考核制度。

组织实施环节强调把党的领导贯彻到推进碳达峰碳中和工作全过程各方面，国务院有关部门和地方人民政府要压紧压实责任、完善政策举措，国家发展改革委要加强统筹协调、及时跟踪调度并根据实际情况优化任务举措，重大事项及时按程序向党中央、国务院请示报告。国际合作方面，则在《联合国气候变化框架公约》体系和世贸组织、二十国集团、金砖国家等框架下推动相关议题讨论，深化绿色丝绸之路合作。

这组数据是方案中最直观的量化约束，时间节点统一指向2030年。碳排放强度方面，单位国内生产总值二氧化碳排放比2025年降低17%，是衡量整体降碳进度的首要指标；能源结构方面，非化石能源消费占比达到25%。 电力供给侧的装机目标较为具体：风电和太阳能发电总装机容量达到28亿千瓦以上，常规水电装机容量达到4.1亿千瓦左右，核电运行装机容量达到1.1亿千瓦左右。风光合计28亿千瓦以上的装机要求，是电源结构转型中体量最大的单项安排，与常规水电、核电共同构成非化石能源供给的装机基础。 调节资源方面，抽水蓄能1.6亿千瓦左右、新型储能3亿千瓦，共同支撑新能源消纳。终端领域，新能源汽车保有量占比力争达到30%、新能源营运交通工具保有量占比达到25%。碳汇方面，全国森林蓄积量达到224亿立方米。这些指标横跨能源、交通、生态多个领域，构成一套相互关联的目标组合。

这组数据刻画了分领域的降碳与节能力度。工业领域的要求最高，规模以上工业单位增加值二氧化碳排放降低17%以上，单位增加值能耗降低10%以上，单位国内生产总值能耗降低10%左右，其中以绝对量形式呈现的指标是通过重点行业节能降碳改造实现节能量1.5亿吨标准煤以上。 建筑与公共机构领域的目标相对温和但方向明确：单位建筑面积直接碳排放降低3%，公共机构单位建筑面积能耗降低5%、碳排放降低8.5%。公共机构的碳排放降幅8.5%高出其能耗降幅5%三个百分点以上，表明该领域的重点在于用能清洁化而非单纯压减用能量。 市场机制方面，"十五五"期间全国碳排放权交易市场覆盖行业的单位产品碳排放降低3%左右。这一指标将碳市场覆盖行业的产品碳排放强度与市场机制运行直接关联，重点排放单位碳排放配额清缴完成率稳定在较高水平则从履约侧提出了持续要求。

这组数据聚焦支撑性基础设施与系统性能力建设。跨省跨区输电方面，要求新增西电东送能力8000万千瓦以上，加快特高压外送通道建设，推进省间电力互济工程，这是新能源资源与负荷中心空间错配条件下的关键通道安排。 需求侧资源方面，全国虚拟电厂最大调节能力达到5000万千瓦以上，电力需求响应能力达到最大用电负荷的5%以上。虚拟电厂与需求响应指标的并列，说明用户侧分散资源被纳入系统调节的正式安排，而非仅作为补充手段，方案同时要求挖掘需求侧调节潜力、推动可调节负荷参与系统调节。 载体建设方面，"十五五"期间建设100个左右国家级零碳园区和500个左右零碳工厂。这两类载体与绿电直连、工业绿色微电网、数字化能碳管理中心等具体手段结合，形成从园区到工厂、从供电模式到管理平台的落地路径，为地方和企业申报与建设提供了明确的数量参照。