解读国家机关事务管理局 国家发展和改革委员会关于印发《“十五五”公共机构节能降碳工作方案》的通知

一、这份方案管谁、管到哪一年

方案由国家机关事务管理局牵头推进，覆盖全国各类公共机构，包括各级机关、学校、医院等。它的编制依据来自五份上位文件，包括“十五五”规划纲要、“十五五”碳达峰行动方案、中办国办关于更高水平更高质量做好节能降碳工作的意见、机关事务工作“十五五”规划等。方案的落脚点很明确，就是建设低碳公共机构，助力构建以资产管理为基础的机关事务工作高质量发展体系。

时间上，方案以2025年的碳排放和能源资源消费数据为基数，对标2030年碳达峰目标，提出了三条量化主线：单位建筑面积碳排放较2025年下降8.5%，单位建筑面积能耗下降5%，人均用水量下降3%。换句话说，“十五五”期间公共机构节能降碳的成效，最终要用这三个百分数来交账。

二、管理机制怎么压实责任

方案的第一项任务落在管理机制上。一是压实节能降碳管理责任，强化分级分类管理；二是强化目标管理，做好碳达峰碳中和综合评价考核相关工作；三是完善能源资源消费定额指标管理，推进能源资源消费指标与水电费等支出衔接；四是加强重点用能和碳排放单位管理，开展规模以上公共机构能效碳效分级。

这几条串起来看，逻辑是“定指标—挂支出—评等级”。定额指标不再只是纸面数字，而是要和单位的水电费支出挂钩，用经济手段倒逼节约；规模以上公共机构则要接受能效碳效的分级评价，管理颗粒度明显比过去更细。

三、改造、结构与自愿减碳三条腿走路

在改造方面，方案要求持续开展公共机构综合能源系统和重点用能设备节能降碳改造，鼓励配置能源管理系统；抓好中央国家机关部门本级及所属单位的改造；各地区要加大改造投资支持，用足用好现有资金渠道；同时引导公共机构建设二星级以上绿色建筑，推广超低能耗建筑。

在能源结构方面，三条量化指标很硬：严控化石能源消费，全国公共机构煤炭消费占能源消费总量比例控制在5%以内；提高终端用能电气化水平，用电占能源消费总量比例达到65%；加大可再生能源利用力度，因地制宜利用太阳能、地热能等，并加大新能源汽车使用力度。

此外，方案鼓励自愿减碳增绿，提出研究制定公共机构碳资产管理政策文件，探索开发公共机构自愿减排方法学，鼓励应用市场化机制抵销碳排放，推动参与绿电市场化交易，探索打造一批零碳公共机构。

四、节水、反浪费与垃圾分类的资源账

资源节约集约利用这一板块包含三项任务。节水方面，落实水资源刚性约束制度和《节约用水条例》，开展各地区公共机构年度用水指标实现情况和重要节水措施落实情况的考核；推进节水器具普及更新，实施老旧供水管网改造，推广智能用水管理技术设备；因地制宜推进再生水、雨水等非常规水利用，推广合同节水管理市场化模式。

反食品浪费方面，带头开展粮食节约和反食品浪费行动，进一步加强“光盘行动”行为引导；强化机关食堂反食品浪费管理，全面实施机关食堂反食品浪费工作成效评估和通报制度；推进餐厨垃圾减量化、资源化、无害化。

垃圾分类和资源回收利用方面，全面推动公共机构实施生活垃圾分类，完善废弃物循环利用体系，持续开展废旧3C电子产品回收进公共机构活动，带头停止使用不可降解一次性塑料制品，推广“以竹代塑”产品使用。

五、从办公方式到标杆创建的行为引导

方案把“加快形成绿色生产生活方式”单列一章。宣传教育上，组织开展全国生态日、全国节能宣传周等公共机构专题宣传活动，鼓励“云”上宣传，并组织公共机构绿色低碳技术征集遴选。

绿色办公方式上，严控楼堂馆所建设，强化资产调剂利用，通过修旧利旧或公物仓盘活共享，做到物尽其用；加大绿色采购力度；加速推进无纸化办公，减少使用一次性办公用品；积极倡导“135”绿色出行方式，即1公里内步行、3公里内骑自行车、5公里左右乘坐公共交通。

标杆带动方面，方案提出高标准创建200家左右公共机构能效领跑者、2000家节约型公共机构示范单位、200家左右公共机构水效领跑者，并全面建设节约型机关，加强示范单位经验做法和先进集体、先进个人事迹宣传。

六、制度、统计、市场与能力四重支撑

支撑保障部分有四项安排。制度标准建设上，适时修订《公共机构节能条例》，构建数量精简、逻辑清晰、务实管用的公共机构节能降碳管理制度标准体系，加快出台用能设备实物定额和服务标准，贯彻执行《公共机构碳排放核算指南》规范碳排放统计核算。

计量统计基础上，推动能源资源计量升级，持续升级迭代全国公共机构节约能源资源综合信息平台，推动能源资源消费数据自动采集整合，并运用大数据、人工智能、物联网等数字技术助力定额指标管理、智能诊断、能效对标、碳排放统计核算。

市场机制运用上，积极稳妥推广能源费用托管等合同能源管理模式，健全托管合同示范文本等管理规范，落实托管项目采购预算资金安排，加强跟踪评价和风险研判。专业能力上，推动将公共机构节能降碳工作纳入各级党校（行政学院）、干部学院课程内容，持续办好绿色低碳讲堂和节能管理干部培训班。

七、谁来干、怎么协同、怎么落地

方案最后明确了合力推进的格局。部门协同上，构建发展改革部门指导、机关事务管理部门牵头、有关主管部门共同参与的高效推进机制，教育、卫生健康等主管部门进一步挖掘学校、医院等公共机构节能降碳潜力。力量协同上，引导高等院校和科研院所绿色技术创新，发挥行业协会积极作用，激发节能服务公司绿色动能。区域协同上，推动京津冀、长三角、成渝地区双城经济圈等区域公共机构节能降碳工作协调发展。

组织实施环节分了三层：国管局加强顶层设计和统筹协调，及时跟踪工作实施方案情况，抓好中央国家机关节能降碳工作，做好对各地区落实情况的督促指导；各地区、各部门结合实际抓好工作方案贯彻落实，健全激励约束机制，推动公共机构节能降碳工作纳入相关考核体系，争取资金稳定投入，协调建立与“十五五”时期公共机构节能降碳目标任务相适应的财政资金保障机制；各级公共机构严格落实节能降碳主体责任，有针对性地采取科学合理的节能管理或改造措施，确保节能降碳实效。

这组数据是方案里最硬的部分，全部以2025年为基数、对标2030年。三条下降线分别是单位建筑面积碳排放降8.5%、单位建筑面积能耗降5%、人均用水量降3%。碳排放降幅明显高于能耗降幅，意味着“十五五”期间的节能工作不能只靠少用能，还要靠换用能，比如提高可再生能源和绿电的使用比例。 能源结构方面是两个方向相反的控制数：煤炭消费占能源消费总量比例控制在5%以内，用电占能源消费总量比例达到65%。前者压缩化石能源空间，后者提升电气化水平，两者之间留出的空间就是可再生能源和绿电的发力点。 需要注意的是，这些比例都是“占能源消费总量”的口径，而不是绝对量。也就是说，即便公共机构的能源消费总量有所增长，只要煤炭占比降到5%以内、用电占比升到65%，结构调整的目标就算达成。

标杆带动作用这部分设定了三类创建数量。节约型公共机构示范单位的目标是2000家，数量最大，承担面上推广的功能；能效领跑者和水效领跑者各200家左右，数量少但标准更高，属于高标准创建的范畴。 从2000家到200家左右的落差，可以看出方案在设计上有意形成梯度：多数机构通过节约型机关和示范单位创建达到基本要求，少数能效、水效表现突出的机构则冲刺领跑者。方案同时要求全面建设节约型机关，并加强示范单位经验做法和先进集体、先进个人事迹的宣传，让标杆经验能够复制出去。