解读生态环境部等六部门：土壤、地下水和农业农村生态环境保护“十五五”规划（环土壤〔2026〕40号）

两份顶层文件下的五年施工图

这份规划由生态环境部等六部门联合印发，文号环土壤〔2026〕40号，开篇明确是为落实《国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》和《美丽中国建设“十五五”规划》要求而制定。它的定位不是单打一的治污文件，而是把净土保卫战、美丽乡村建设、地下水污染防治放在一张图上统筹。

规划提出的总体思路是“控新增、减存量、防风险、保安全、促健康”，路径上强调强化建设用地风险管控、加强农用地生态环境保护、推进地下水污染协同防治、整县推进美丽乡村建设。最终要形成的是“土壤健康、地下水清洁、村庄优美、农业绿色”的图景。

从时间节点看，规划设了两个阶段目标：到2030年，土壤和地下水环境质量稳中向好，农业绿色发展水平明显提高，美丽乡村建设取得新的重大进展；到2035年，土壤环境风险得到全面管控，美丽乡村基本建成。五年与十年两个刻度，决定了各项工程的节奏。

八项指标里的轻重缓急

专栏1列出的“十五五”各项指标共8项，是判断任务轻重最直接的依据。其中量化幅度最大的是美丽乡村整县建成比例，从2025年的20%提高到2030年的55%；行政村环境整治数量则提出五年新增8万个。农村生活污水治理率从55%提到70%，畜禽粪污综合利用率从80%以上提到85%以上。

土壤方面有两项关键指标：受污染耕地安全利用率从93%左右提高到95以上；建设用地安全利用则从“有效保障”升级为“全面保障”，后者不是数字，而是覆盖面的要求。地下水方面，优良水质比例要从74.3%提高到78%以上，同时新增“地下水污染源监控点位污染指数降低比例30%以上”这一约束性指标，且注明为5年累计数。

值得注意的是，8项指标中有多项以“以上”“左右”表述，说明目标带有底线性质。指标之外的工程量，如50个重点行业企业、30个化工园区、10个左右腾退地块等，则分布在各专栏工程中。

建设用地：从源头到再开发的全链条

第二部分把建设用地风险管控拆成三段。源头端严防企业新增污染，要求适时修订产业结构调整指导目录，推动化工等重点行业淘汰落后产能、改进工艺；工业园区要推进污水管网排查整治，鼓励化工园区开展初期雨水污染控制，实施化工企业污水“一企一管、明管输送、实时监测”，并开展蒸发塘排查整治。

监管端强调重点单位管理，动态更新土壤污染重点监管单位名录，以隐蔽性设施为重点查清隐患，

。同时要求定期对重点监管单位、污水集中处理设施、固体废物处置设施周边开展监测，推动超标单位溯源断源。

腾退与再开发端，规划提出开展长江沿线1公里化工腾退地块土壤污染专项治理，建立农药原药制造、焦化企业等腾退地块清单。用地准入上明确，依法应开展调查、风险评估、管控修复的地块，未完成相关工作前不得办理用于居住、公共管理与公共服务用地的相关手续，并引导树立“存量优先”理念。

四个专栏工程指向具体地块和园区

规划为建设用地配置了四个专栏工程，指向性很强。专栏2的土壤污染源头防控工程，以京津冀、黄河流域、长江流域为重点，选择50个重点行业企业和30个化工园区，实施绿色化改造和边生产边管控工程。专栏3针对长江沿线1公里范围内化工腾退地块，建立“查、用、治、管”体系，分类采取风险管控或修复措施。

专栏4选择10个左右化工、钢铁、采矿等行业腾退地块，推动管控修复工程作为生态环境基础设施的组成部分，创新“修复治理+产业融合”投融资模式，并鼓励按“受益者负担”原则由当事人自愿实施风险管控和修复。这意味着腾退地块的治理资金渠道可能更多元。

这些工程的共同特点是把治理与用途挂钩：污染重、难度大或异味明显的地块优先用于拓展生态空间；规划用途敏感的区域优先治理，同时严控治理过程污染扩散。对持有或计划盘活工业地块的企业，专栏3和专栏4的清单管理与投融资模式值得提前研究。

农用地：分类管理加重金属溯源

农用地部分的核心是分类管理。优先保护类耕地落实用地养地措施，合理增施有机肥、推行秸秆和粪肥还田，推动耕地土壤有机质提升；安全利用类耕地落实“以种适地”和“以地适种”相结合的措施；严格管控类耕地推进风险管控并开展落实情况遥感监测。同时动态调整耕地土壤环境质量类别，加强粮食流通环节监管，严防重金属超标粮食进入口粮市场。

重金属溯源整治是另一条主线，目标是基本完成农用地土壤重金属污染重点县（市、区）溯源整治。规划要求在重点区域开展大气重金属沉降试点、农田灌溉用水质量监测，对重有色金属矿采选和冶炼等重点行业企业、矿山和尾矿库开展重金属环境安全隐患排查整治。专栏5进一步提出整县推进溯源和整治，建立并动态更新源清单，切断镉等重金属污染物进入农田的链条。

黑土地和盐碱地被单独列出：黑土地方面推广秸秆覆盖还田免（少）耕播种保护性耕作，加强坡耕地和侵蚀沟治理，并在黑龙江、吉林等省份探索开展黑土地生态环境调查；盐碱地综合利用项目要求避让生态环境敏感区，滨海、滨湖周边建设生态缓冲带。

地下水：水源、污染源与资源三条线协同

地下水防治按三条线展开。水源保护线上，强化县级及以上集中式地下水型饮用水水源保护区、补给区调查评估，筛查全氟化合物、重金属等潜在污染风险；对超标水源分类整治，人为污染的限期达标并强化周边污染源管控，自然背景的推动替代水源建设或供水水质净化改造。

污染源防控线上，推进化工园区地下水污染专项整治，督促建成地下水环境监测体系及长效监管机制；对水质恶化的考核点位开展溯源断源整治；开展京津冀地区历史遗留地下水污染源筛查试点；完成在产企业和化工园区土壤及地下水污染管控修复试点；建设5个地下水污染防治先导区。

资源与环境协同管控线上，强化回补水预处理与动态监测，严格落实城镇污水再生利用地下水回补等相关水质标准；研究制定泉域保护范围及岩溶强发育区域划定方法；加强对矿产资源开采和尾矿库建设、运行、关闭等活动的污染防治监督管理。三条线共同支撑优良水质比例78%以上的目标。

美丽乡村：整县推进与农村环境综合整治

美丽乡村建设以整县推进为主要抓手，学习运用“千万工程”经验，选择有条件的县（市、区）梯次推进全域覆盖。专栏6明确在长江经济带和黄河流域等重点区域，实施农村生活污水垃圾治理、黑臭水体治理及水质改善等系列工程，建设村庄干净整洁、农业绿色低碳的美丽乡村。

农村环境综合整治涵盖污水、小微水体、垃圾三块。生活污水治理强调分类梯次推进，优先采用资源化利用模式和无动力、微动力设施，有条件的地方协同推进改厕与污水治理，重点对日处理100吨及以上设施健全运维管护长效机制。小微水体治理要求建立治理清单，“一水一策”，优先采取内源清理、生态化治理等措施。垃圾治理则聚焦稳定保洁队伍、推行简便分类和收运处置体系建设。

农业面源污染治理聚焦养殖业、投入品和秸秆。以畜牧大县为重点优化养殖布局，逐步实现以地定养、种养结合；推进化肥科学使用增效、农药包装废弃物回收、地膜科学使用回收和兽用抗菌药减量化；秸秆通过肥料化、饲料化、能源化、原料化、基料化利用，综合利用率稳定在88%以上，并落实精准焚烧、分区管控办法。

治理效能：法规、能力、执法与科技

第六部分从四个方向提升治理效能。法规标准上，贯彻生态环境法典要求，研究制定地下水污染防治监督管理、建设用地土壤环境管理等办法，健全土壤污染重点监管单位地下储罐备案等制度，制修订土壤和地下水有关环境质量与风险管控标准，研究制定农用地土壤污染源整治成效评估、农村生活污水处理等技术规范。

能力建设上，完善土壤、地下水环境质量监测网络，加强盐碱地有机质、可溶性盐监测和黑土地有机质监测，探索开展抗生素、微塑料等调查监测。专栏8部署了两项基础调查：第二次全国土壤污染状况普查和全国地下水污染调查评价，后者要基本掌握全国地下水环境质量及污染状况，初步建立地下水环境背景值和脆弱性分区。

监督执法重点打击非法倾倒处置固体废物、向农用地排放重金属超标污水污泥、畜禽养殖场违法排污以及管控修复过程弄虚作假等行为。科技创新则围绕土壤生态环境健康、农业面源污染防治、地下水污染精准溯源、农业农村减污降碳协同等方向，推动人工智能、物联网等新技术应用。组织实施上明确生态环境部会同有关部门开展动态监测、中期评估和总结评估。

这组数据把8项指标中的可量化部分集中呈现。基准值与目标值之间，美丽乡村整县建成比例的跨度最大，五年提高35个百分点；农村生活污水治理率提高15个百分点；畜禽粪污综合利用率从80%以上提到85%以上，提高约5个百分点。 土壤和地下水指标的变化幅度在2到4个百分点之间，但基数已经较高。受污染耕地安全利用率从93左右到95以上，看似只差两个点，实际是在高基数上继续压缩风险空间。地下水优良水质比例从74.3到78以上，同时还要完成污染源监控点位污染指数降低30%以上的累计任务。 建设用地安全利用没有给出数字，而是从“有效保障”变为“全面保障”，属于覆盖面要求。这类定性指标在执行中通常通过名录管理和用地准入来落地。

这组数据反映规划中工程量与工作要求的两个侧面。工程数量方面，源头防控选50个重点行业企业和30个化工园区，腾退地块修复选10个左右，地下水先导区5个，整体规模有限，示范和试点色彩较浓。 工作要求方面，土壤污染重点监管单位隐患排查整治合格率要达到95%以上，秸秆综合利用率稳定在88%以上。这两项是带百分比的硬要求，覆盖对象分别是重点监管单位和秸秆综合利用环节。 规模最大的工程量是行政村环境整治五年新增8万个，配合美丽乡村整县建成比例55%的目标，可以推断农村环境整治是“十五五”期间投入较为集中的方向。对地方和企业而言，能否进入专栏工程的名单，可能直接影响后续资源和政策的匹配。