解读国际可持续发展研究所IISD：电池时代的产业政策——中国、印度尼西亚和摩洛哥的启示

为什么此时要读这份报告

这份报告开篇就给出一个判断：产业政策如今已成为全球政策制定者生活中的一项事实，世界银行近期报告将其描述为“卷土重来”。报告认为它其实从未消失，只是在被官方视为过时的年代里悄然实施。

对中国读者来说，这份材料的价值不在于复述中国做对了什么，而在于它把中国、印尼、摩洛哥三条路径并排放在一起，指出驱动产业政策的因素包括战略自主、未来增长领域份额争夺，以及应对气候、污染和生物多样性三重危机的经济重塑需求。报告明确其目的是理解产业政策增加带来的地缘政治影响、国内目标有效性、对贸易伙伴尤其是发展中国家的影响，以及国际贸易政策的系统性影响。

电池为什么成为产业政策焦点

报告用一组数据说明电池价值链为何被各国盯上：电池是电动汽车成本最高的部件，历史上曾占电动汽车成本高达一半，近年下降到30%至40%之间。到2025年，电动汽车销量将占新车总销量的四分之一，是2020年份额的五倍。

从气候角度看，电池是交通脱碳化的主要成本效益驱动力，交通是全球第三大排放部门。电池还为风能、太阳能等间歇性可再生能源提供稳定性，过去十年全球投资推动该技术成本每年下降约20%。到2025年全球新增108吉瓦储能容量，而2020年新增仅6吉瓦多。IEA情景显示，到2030年电池行业投资额将在5000亿至8000亿美元之间，比2023年增长250%至400%。正是这种增长预期，让各国产业政策都把获取全球市场份额当作目标。

中国：全链条战略与地方竞争

报告把中国案例定位为“通过适应性产业政策构建电池霸权”。中国产业战略的核心要义体现在《国家中长期科学和技术发展规划（2006—2020年）》，并在2015年《中国制造2025》中明确：推动制造业从低成本产品向高价值产品升级，在选定战略性领域实现技术领先，逐步减少对外国技术的依赖。

值得注意的是，报告强调中国并非只扶持单一产业，而是推行全面产业链战略，把上游原材料获取、国内精炼能力扩张和电池制造支持结合起来。中央指导之外还有自下而上的推动：地方政府与私营制造商结盟，利用资本市场、政策漏洞和2008年后的信贷，吸引投资进入地方制造集群。

这种自上而下与自下而上的相互作用，重塑了全球电池价值链。

中国政策工具箱里的几件关键工具

报告梳理了中国需求侧与供给侧并用的工具组合。需求侧包括大力支持充电基础设施部署、直到2022年的电动汽车购置补贴、以旧换新补贴和购车税收减免、电动汽车免税免费停车和使用公交专用道、政府采购电动汽车，以及BESS部署目标带动地方鼓励使用。

供给侧的关键是补贴与标准挂钩并逐步收紧。早期电动汽车和电池补贴附带性能、技术要求等条件，标准随时间收紧以推动企业提升质量。2018年正式实施的“双积分”制度为汽车制造商建立可交易的绩效标准，形成以市场为导向、技术中立的机制。报告还指出，本地化内容和技术转让要求迫使外国汽车制造商建立合资企业并投资国内供应链，促进了国内企业的技术学习。2018年后合资企业投资限制逐步放宽，反映了中国技术信心的增强。

印尼：出口禁令换来加工繁荣，制造仍待突破

印尼案例的核心是资源民族主义加下游化。报告指出，印尼拥有全球最大镍矿储量、世界第二大锡矿储量、第六大铝土矿储量和第七大铜矿储量。2009年第4号《矿产和煤炭开采法》加强政府对矿产煤炭资源管理权，2014年正式生效，核心工具是出口禁令以及原矿出口前必须在本国加工或精炼的强制规定。

效果立竿见影：2019年之前印尼每年出口约300万吨镍矿石，价值约60亿至70亿美元；出口禁令实施后原矿出口几乎停止，加工镍产品出口2022年超过300亿美元，而2015年仅10亿美元。2024年运营镍炼厂超过60家，2013年前仅两家。但报告同时指出，印尼在电池和电动汽车制造方面尚未实现显著增长，直到2023年才开始向东盟其他国家出口完全组装的电动汽车。

摩洛哥：用汽车底子和自贸协定做连接点

摩洛哥的路径与前两者不同。报告称摩洛哥凭借地处欧洲与非洲之间的战略位置、强大基础设施和与60多个国家签订的自由贸易协定，把自己建成关键制造业中心。其汽车产业从早期进口替代模式演变而来，2007年与雷诺的战略伙伴关系成为转折点，丹吉尔被打造为雷诺全球最大制造基地。到2025年摩洛哥超越南非成为非洲最大汽车制造商，年产量超过一百万辆；汽车出口从2010年占总出口12%升至2023年的34%，超越磷酸盐成为支柱出口产业。

在电池环节，摩洛哥依托磷和钴资源推进垂直整合。报告提到Al Mada与中国CNGR合作在Jorf Lasfar成立COBCO，这家20亿美元合资企业已开始用NMC技术生产正极前驱体材料出口欧盟和美国。Managem则主导钴生态，与宝马签订1亿欧元合同供应20%的钴，与雷诺签订7年协议每年采购5000吨钴硫酸盐。摩洛哥的策略本质是把现有产业能力平移到电池价值链，而不是从零建链。

三个案例的综合启示与溢出效应

报告综合部分给出几条跨案例判断。摩洛哥案例体现广泛方法的价值：横向措施如审慎宏观经济政策、产权保护、自贸协定，加上纵向措施如经济特区、定向财政激励、研发投资和劳动力培训，二者配合且政策一致。中国案例体现长期规划和政策连续性的价值，“中国制造2025”为电池价值链成功设定十年蓝图；也体现条件性支持的价值，早期拨款和补贴以企业绩效为前提，标准随时间收紧，支持方式从补贴转向双积分等市场工具。

报告也直言负面溢出。中国案例暴露“过度成功”问题：部分电池制造商对“修剪”有较强抵抗力，地方持续支持使竞争力较弱的企业难以退出，价值链中汽车制造环节出现“内卷化”。由此产生的明显产能过剩引发其他国家贸易限制和竞争性产业政策，这种反弹可能侵蚀中国产业政策取得的环保和经济成就。报告还指出，三个案例中电池供应链活动都基于土地利用和燃煤发电等实践，本地环境危害与全球环境收益需要权衡。

这组数据勾勒出中国案例的规模感：电池产能比全球总需求高出约60%，超过80%的锂离子电池在中国生产，电动汽车占新车销量比重从2016年1%升到2020年约4%，预计2025年超过53%。充电桩从2019年52万个增至2022年180万个，为渗透率跃升提供了基础设施支撑。 报告同时提醒另一面：产能过剩与“内卷化”已被中国政策制定者正式强调，CRU集团估计的60%产能超出幅度是这一判断的量化依据。规模优势与产能过剩，在中国案例里是同一枚硬币的两面。

印尼的数据呈现出典型的“上游成功、下游待解”：原矿出口从每年约300万吨、价值60亿至70亿美元，降到几乎停止；加工镍产品出口从2015年约10亿美元升至2022年超过300亿美元；镍炼厂从2013年前2家增至2024年超过60家；镍加工FDI从2019年20亿美元增至2023年超过300亿美元。 但报告指出，这些成果集中在冶炼和加工环节，电池和电动汽车制造尚未显著增长，2023年才开始向东盟出口完全组装的电动汽车。印尼用出口禁令换来了加工投资，却还没换来制造能力。报告还提示，加工繁荣伴随森林砍伐、污染和再碳化悖论等社会环境影响。

摩洛哥的数据显示其汽车底子之厚：2025年汽车年产量超过一百万辆，汽车出口占总出口比重从2010年12%升至2023年34%，当地一体化率2025年末达69%、目标2030年达80%，并拥有全球70%的磷矿储量。2020年以来吸引约400亿美元绿地制造业FDI，其中约100亿美元中国投资专门用于电动汽车和电池生产。 报告认为摩洛哥的成功在于把横向政策（宏观经济稳定、自贸协定、产权保护）与纵向政策（经济特区、定向激励、研发与培训）结合，并保持政策一致性。但报告也提示风险：汽车和零部件出口80%销往欧盟，过度依赖成熟市场在地缘政治紧张下构成脆弱性。