解读国际可再生能源署IRENA：2026长期能源情景与低碳发展战略报告——统筹能源与气候规划（英文版）

能源规划与气候规划为何要对齐

报告开篇即点明问题的紧迫性：2022年能源部门排放约占全球总排放的四分之三，能源转型是全球减排的主战场。然而能源规划与气候规划在许多国家历史上分属不同政策领域，能源规划已有数十年实践，气候规划则出现较晚。两者分开编制，政府固然可以探索更广泛的未来发展路径，但也带来政策信号不一致、国家转型方向不清晰的风险。

在当前地缘政治格局下，这种风险已超出政策表述层面。能源安全压力可能推动各国上马化石能源密集型基础设施，若与本国气候战略脱节，这些资产在其运营周期内将面临搁浅价值风险。因此，报告把两类规划情景内容的一致，视为避免化石燃料锁定、确保近期投资决策与长期气候目标兼容的关键工具。报告同时提醒，气候规划的范围比能源部门排放更广，还涵盖全部门减排与适应规划，因此存在差距并不必然意味着缺乏协调。

57国114份文件的比对方法

截至2026年3月，已有80个国家向《联合国气候变化框架公约》秘书处提交LT-LEDS，其中57个国家同时发布了基于LTES的国家能源规划。报告以这57国的114份规划文件为样本，聚焦每份规划指定的“政策情景”，即最接近政府政策取向的情景；对没有明确政策情景的规划，则以可再生能源目标最激进的情景作为代理。

比对覆盖能源、排放、创新、社会经济四大类共20个能源转型指标，目标年为2030年和2050年。数据先经案头研究收集，再交各国联络点核验。在此基础上，报告计算两个核心指标：对齐差距，即同一指标在两类规划政策情景中的相对量化差异；雄心差距，即两类规划减排雄心的差异，可再生能源指标越高、排放指标越低视为越雄心。

这句话明确了雄心差距只是同一国家两份规划之间的相对比较，并不衡量对全球气候目标的贡献程度。

2030年雄心相互抵消，2050年气候规划更激进

报告发现，2030年两类规划的雄心差距相互抵消，看不出明确趋势；但到2050年，气候规划在可再生能源扩张和减排上平均更为激进，意味着同一国家的能源规划落后于其气候战略设定的雄心。雄心差距分析覆盖30个国家，其中2030年有28国具备可比数据，2050年仅9国。

一个值得注意的现象是，在30个国家中有22国的气候规划早于最新版能源规划发布，往往至少早一年。而在能源规划更激进的15国中，有12国是在气候规划之后发布能源规划的，其中9国明确引用了此前发布的气候规划。报告由此提出一个值得深思的问题：早期且激进的气候规划，是否在帮助塑造未来的能源雄心？ 反过来看，能源规划落后于本国气候雄心，则可能把基础设施投资锁定在与目标不一致的轨道上。

对齐差距从2030年的19%扩大到2050年的45%

量化对齐的结果显示，2030年有37个国家具备可比数据，平均对齐差距约19%，中位数为15%；到2050年，具备可比数据的国家降至15个，平均差距扩大到45%。报告指出，样本缩小通常是因为能源规划的规划期未延伸到2050年。分指标看，2030年能源类指标差距18%、排放类27%、能源相关排放32%、社会经济类16%，创新类则无国家具备可比数据。

报告认为，2050年差距扩大与数据可比性下降并存，可能说明两类规划在更长的时间尺度上协调有限。长期目标和假设并非在协调中一致确立，这恰恰削弱了长周期基础设施投资和发展融资所需要的关键证据。对齐差距与雄心差距的样本量略有差异，是因为对齐分析还纳入了碳捕集利用与封存部署、对GDP影响等与气候雄心关联不那么直接的指标。

三分之一的规划缺少能源排放量化数据

在114份规划文件中，超过三分之一在LTES或LT-LEDS中缺少能源相关排放的量化数据。考虑到能源部门对总排放的巨大贡献，报告将其视为长期规划框架中的关键缺口。这不仅是数据局限，也可能制约长期规划的有效性：没有量化能源相关排放的规划，难以说明能源系统转型如何贡献于气候目标，也难以提供全球盘点等进程通常使用的证据水平。

数据覆盖还呈现明显的类别差异。能源和排放是覆盖最充分的两类，几乎所有LTES都包含能源指标数据，几乎所有LT-LEDS都包含排放数据；但在其余多数指标上，LTES的量化数据多于LT-LEDS，能源可及性和GDP增长指标则两者相当。创新指标方面，40%的LTES有量化呈现，LT-LEDS不足五分之一；能源可及性与就业等对脆弱群体影响更大的社会经济指标，在两类规划中的覆盖率均不足四分之一。报告认为，这提示有必要更系统地把这些要素纳入长期规划，以支撑公正转型。

机构协调与规划对齐的关联

报告考察了三个机构与治理因素是否与更强的量化对齐相关：两类规划是否由同一部委或政府机构发布、情景是否使用相同分析模型、文本是否明确相互引用。结果显示，10个国家两份文件出自同一发布机构，11个国家使用相同建模工具，22个国家的规划文本相互引用，同时满足三项的仅2个国家。

从对齐差距看，同一机构发布的规划平均差距为12%，不同机构发布的为21%；使用相同建模工具、相互引用的规划，对齐差距比不具备这些特征的低5个百分点。报告谨慎表示，尽管样本量较小，这一趋势仍提示即使简单的协调方式也可能帮助能源与气候目标更趋一致，但要验证这种关系并理解其成因，还需要更多研究。

十项行动与五国规划者的实践经验

报告将协调LTES与LT-LEDS的行动归纳为十项，分两个层级。基础层行动可在现有制度安排内建立，通常12至24个月一个周期完成，包括：相互引用能源与气候规划、定期更新规划、编制基于情景的规划、促进数据共享与透明度、公开量化结果、吸纳跨部门利益相关方。变革层行动则需要更长的规划周期、制度改革或持续能力建设，包括：建立跨部门工作组、使用互补的建模工具、建设跨部门建模能力、将对齐制度化。

报告还基于对五国能源规划团队的访谈，提炼出成功协调的驱动因素：两类规划基于相同情景、假设和建模过程；把协调纳入立法框架；提升内部建模能力；多机构共同参与规划编制；善用政治意愿，例如通过行政授权。访谈还给出具体经验：框架立法可确保政府更迭时的政策连续性，部际交流应在政治和技术两个层面定期开展，正式合作机制（如谅解备忘录、工作组）可促进双边合作，明确划分职责有助于避免重复劳动和误解。报告最后给出一个五步决策框架，从界定分析期限、识别主要量化差距，到政策响应、必要时升级为机构行动，最终启动对齐行动包。

这组数据勾勒出对齐差距的基本面貌：2030年约19%、中位数15%，到2050年扩大到45%。分指标看，能源相关排放的差距最大，达32%，高于排放类整体的27%和能源类的18%，说明两类规划在能源部门减排路径上的分歧尤为突出。 需要注意的是，报告在决策框架的证据基础部分提到2030年平均对齐差距15%、2050年35%，与执行摘要中的19%和45%存在口径差异。报告正文说明，15%是中位数，而19%是各国对齐差距的平均值；计算方法是先对一个国家所有可比指标的对齐差距取平均，再对所有国家取平均，不论每国差距由多少数据点支撑。阅读这些数字时，区分平均值与中位数、以及样本构成，比单看一个百分数更重要。

从样本规模看，80个已提交LT-LEDS的国家中有57个同时发布了基于LTES的能源规划，构成114份规划文件的分析基础。但真正能做2030年量化对齐比较的只有37国，2050年仅15国，样本随规划期限延长而明显收缩。 机构协调特征方面，文本相互引用最常见，有22国；同一发布机构和相同建模工具分别为10国和11国；三项同时满足的只有2国。这一分布说明，多数国家已在做成本较低的协调动作，如互相引用，但共享机构、共享模型这类更深的协调仍属少数。报告据此认为，协调程度与更小的对齐差距相关，尽管样本有限，仍值得规划编制者优先考虑。