解读重磅政策：国务院办公厅关于印发《加快构建碳排放双控制度体系工作方案》的通知

一、从能耗双控到碳排放双控的三步走

方案把转型路径拆成三个时间段。2025年前是打基础阶段，重点是把碳排放统计核算体系、行业企业核算标准和产品碳足迹标准做出来，把国家温室气体排放因子数据库基本建成并定期更新。这一阶段的目标是为“十五五”在全国范围实施碳排放双控奠定基础。

“十五五”时期进入正式实施阶段，制度设计是以强度控制为主、总量控制为辅，同时建立碳达峰碳中和综合评价考核制度，健全重点用能和碳排放单位管理制度，开展固定资产投资项目碳排放评价。这个阶段的核心目标是确保如期实现碳达峰。

碳达峰之后进入第三阶段，控制逻辑反过来，以总量控制为主、强度控制为辅，建立碳中和目标评价考核制度，健全产品碳足迹管理体系，推行产品碳标识认证制度，推动碳排放总量稳中有降。三个阶段层层递进，制度重心从“管强度”逐步转向“管总量”。

二、碳排放指标进规划，能耗强度退出约束性指标

方案明确要将碳排放指标纳入国民经济和社会发展规划，合理确定五年规划期碳排放目标，并对重点任务和重大工程进行统筹部署。这里有一个关键变化：“十五五”时期，将碳排放强度降低作为国民经济和社会发展约束性指标，开展碳排放总量核算工作，不再将能耗强度作为约束性指标。

这意味着考核指挥棒发生了切换。过去地方发展盯的是能耗强度，今后盯的是碳排放强度。对地方而言，需要重新算账：原来的能耗账要逐步换成碳排放账，能源结构和产业结构的调整会直接反映到考核结果上。

与规划制度配套，方案还要求研究制定碳达峰碳中和有关行动方案，细化碳排放目标控制的工作举措、重点任务和保障措施；同时全面清理现行法规政策中与碳排放双控要求不相适应的内容，加快修订固定资产投资项目节能审查办法、重点用能单位节能管理办法等制度，把碳排放双控有关要求纳入其中。

三、地方考核：指标分解、综合评价与碳排放预算

方案对地方层面安排了三项制度。一是合理分解碳排放双控指标。五年规划初期，综合考虑经济社会发展水平、区域和功能定位、产业和能源结构等因素，将碳排放双控指标合理分解至各省份，各省份可进一步细化分解，压实地市及重点企业控排减排责任。

二是建立碳达峰碳中和综合评价考核制度。制定出台评价考核办法，明确评价考核工作程序及结果运用方式，对各省份开展评价考核。考核指标体系以碳排放总量和强度指标为重点，纳入能源结构、能耗强度、资源利用效率、生态系统碳汇、重点领域绿色转型等指标。

三是推动省市两级建立碳排放预算管理制度。方案给出了明确的时间节点：2025年底前，指导各地区开展碳排放预算试编制工作；“十五五”时期，指导各地区根据碳排放强度降低目标编制碳排放预算并动态调整；“十六五”时期及以后，推动各地区建立碳排放总量控制刚性约束机制，实行五年规划期和年度碳排放预算全流程管理。

四、重点行业：算清底数，建立监测预警

方案把电力、钢铁、有色、建材、石化、化工等工业行业，以及城乡建设、交通运输等领域列为重点。要求发挥行业主管部门及行业协会作用，合理划定行业领域碳排放核算范围，依托能源和工业统计、能源活动和工业生产过程碳排放核算、全国碳排放权交易市场等数据，开展重点行业碳排放核算。

在核算基础上建立监测预警机制：摸清重点行业领域碳排放底数与减排潜力，常态化开展碳排放形势分析监测，对碳排放增长较快的行业领域进行形势预警。方案还明确了预警后可采取的措施，包括新上项目从严把关、全国碳排放权交易市场从严管控、重点用能和碳排放单位从严管理。

方案还留了一个制度接口：条件成熟时，将重点行业领域碳排放管控要求纳入碳达峰碳中和综合评价考核指标体系。这意味着行业碳排放管控与地方考核之间将来可能打通。

五、企业层面：管理制度与市场机制双管齐下

对企业的直接要求集中在第九、十条。方案要求制修订电力、钢铁、有色、建材、石化、化工等重点行业企业碳排放核算规则标准，制定出台重点用能和碳排放单位节能降碳管理办法，将碳排放管控要求纳入现行重点用能单位管理制度，推动重点用能和碳排放单位落实节能降碳管理要求。方案还特别提到，要加强能源和碳排放计量器具配备和检定校准。

市场机制方面，方案提出完善全国碳排放权交易市场调控机制，逐步扩大行业覆盖范围，探索配额有偿分配机制，提升报告与核查水平，推动履约企业减少碳排放。同时健全全国温室气体自愿减排交易市场，逐步扩大支持领域；加快健全完善绿证交易市场，促进绿色电力消费。

对重点用能企业来说，计量器具配备、核算规则标准、碳市场履约这三件事会相互关联，需要提前把碳排放数据的计量和核算基础打牢，才能应对逐步扩大的碳市场监管要求。

六、项目评价：节能审查与环评都要算碳排放

方案从两个入口把碳排放评价嵌入固定资产投资项目管理制度。第一个入口是节能审查：将碳排放评价有关要求纳入固定资产投资项目节能审查，对项目用能和碳排放情况开展综合评价，将有关审查评价意见作为固定资产投资项目开工建设以及竣工验收和运营管理的重要依据。

第二个入口是环境影响评价：将温室气体排放管控纳入环境影响评价，对建设项目温室气体排放量和排放水平进行预测和评价，在电力、钢铁、建材、有色、石化、化工等重点行业开展温室气体排放环境影响评价，强化减污降碳协同控制。方案还要求制定重点行业建设项目温室气体排放环境影响评价技术规范。

这两项制度叠加后，新建项目的碳排放情况会在开工前就被评估，评价意见还会贯穿竣工验收和运营管理全过程。

七、产品碳足迹：标准、数据库与认证三位一体

方案用第十三至十五条部署产品碳足迹管理体系。首先是制定核算规则标准：制定发布产品碳足迹量化要求通则等国家标准，对核算原则、核算方法、数据质量等明确统一要求。按照急用先行原则，聚焦电力、燃油、钢铁、电解铝、水泥、化肥、氢、石灰、玻璃、乙烯、合成氨、电石、甲醇、煤化工、动力电池、光伏、新能源汽车、电子电器等重点产品，组织相关行业协会、企业、科研单位等制定发布产品碳足迹核算行业标准或团体标准。

其次是加强碳足迹背景数据库建设。加快建设全国温室气体排放因子数据库，建立定期更新发布机制；行业主管部门和有条件的地区可以根据需要建设重点行业碳足迹背景数据库，鼓励相关行业协会、企业、科研单位探索建设细分行业领域产品碳足迹背景数据库。

最后是建立产品碳标识认证制度。制定产品碳标识认证管理办法，研制碳标识相关国家标准，组织有条件的城市聚焦重点产品开展先行先试，鼓励企业按照市场化原则开展产品碳标识认证。标准、数据库、认证三者配套推进，企业出口和供应链管理中的碳数据要求会逐步具体化。

八、组织实施：国家发改委牵头协调

方案要求各地区、各有关部门深入贯彻落实党中央、国务院决策部署，加快构建碳排放双控制度体系，结合实际细化落实方案，按照职责分工扎实推进各项重点任务，持续夯实工作基础。

国家发展改革委要切实履行“双碳”有关协调职责，强化调度督促和推进落实，加强前瞻性政策研究，及时优化有关任务举措，抓紧补齐制度短板，并会同有关部门加强宣传解读和教育培训。重大事项及时请示报告。从组织实施安排看，方案落地由发改委统筹协调，宣传解读和教育培训也被列为配套工作。

这组时间节点串起了方案从近期到中长期的推进节奏。2024年7月30日方案成文，2025年前是制度基础建设期，碳排放统计核算体系要进一步完善，一批行业企业碳排放核算标准和产品碳足迹标准要出台实施，国家温室气体排放因子数据库要基本建成并定期更新。 2025年底前还有一个具体动作，就是指导各地区开展碳排放预算试编制工作。“十五五”时期进入强度控制为主的实施阶段，“十六五”时期及以后推动各地区建立碳排放总量控制刚性约束机制。2030年前实现碳达峰这个目标，《2030年前碳达峰行动方案》的部署会在“十五五”期间细化落实。

方案在多个条款中列出了重点覆盖的行业和产品。工业行业方面，电力、钢铁、有色、建材、石化、化工被列为重点行业碳排放核算的对象，环评条款中的重点行业名单略有差异，为电力、钢铁、建材、有色、石化、化工。城乡建设、交通运输则作为重点领域与工业行业并列。 产品碳足迹的覆盖范围更宽，方案按急用先行原则列出了电力、燃油、钢铁、电解铝、水泥、化肥、氢、石灰、玻璃、乙烯、合成氨、电石、甲醇、煤化工、动力电池、光伏、新能源汽车、电子电器等重点产品。这些产品覆盖了传统高耗能产品和新出口导向产品，相关企业可以对照名单判断自身产品是否在优先推进范围内。